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进一步支持改革发展,提升城市和企业能级——市政协“提高财政预算编制和执行科学化水平”专题协商会委员、专家建言选萃

2018-09-28 来源:联合时报   

  进一步优化预算调整审批程序

  ■鲍朔望(市政协委员,审计署驻沪特派办特派员、分党组书记)

  第一,进一步做好项目准备,优化审批程序,理顺调整执行流程。众所周知,除了比较明确的刚性支出预算编制可以比较精准之外,不可避免的还有一些项目支出因为各种不确定因素难以完全保证准确率,部门单位执行的时候需要进行预算调整。一方面,应健全项目库建设,科学完善地设立预算单位项目标准条件,扎实做好储备项目前期的规划设计等基础工作,保证及时调整并迅速实施;另一方面,应进一步优化预算调整的审批程序,明确动态预算调整审批程序,确保预算及时调整有效执行。

  第二,进一步加强地方债券发行与国库现金管理的科学统筹。目前上海市地方债券发行和国库管理都具有相当规模,一般情况下,地方债券利率普遍高于国库现金管理的收益率。因此一方面要根据地方财务实际情况合理向国家申请发债额度;另一方面应科学掌握发债时间,提高财政资金使用效益。

  落实“减税降费”政策保障经济发展

  ■方怀瑾(市政协经济委员会副主任,上海国际港务(集团)股份有限副总裁)

  第一,财政预算编制要确保“减税降费”政策落实。过去几年间,出台了不少“减税降费”政策,力度可谓不小,希望这一系列的“减税降费”政策措施能尽快让企业有获得感,尤其是退税,应该减少审批环节、加快退税的流程,让企业能够在应对复杂的经济形势时更从容。

  第二,财政支出中要注重城市基础设施和公共服务的平衡,尤其是要关注围绕“五个中心建设”和城市功能、城市更新与乡村振兴等方面的规划。

  预算编制要充分考量社会精细化管理

  ■李卫东(市政协常委、经济委员会副主任,国家电网华东分部顾问)

  第一,预算要与法律更好结合。比如,垃圾分箱、分盖做得再好,但是总有一些素质不高的人乱丢垃圾,随意破坏环境,而修复环境就得增加财政负担。要加强管理,用法律约束这部分人的行为。

  第二,预算要同城市管理相结合。比如,上海整治交通环境以后,大街小巷沿马路口都刷上了颜色,这是一笔不小的支出。但是乱停乱放车辆的人其实并没有因为这样而有所收敛,管理应做细一点,多开辟一些单行道,多设一些能停车的地方,包括收费停车点,用经济手段调整交通秩序。

  第三,预算要和发展相结合。以前,大街小巷常见电缆电线交错在一起,像蜘蛛网一样,这两年花了很大费用,实现电缆入地。这样,环境整洁了,也提升了城市安全水平,还带动了相关产业发展,像电缆头、电缆箱等配套设施,一举数得,效果非常好。

  探索年度预算与跨年度滚动预算并行机制

  ■尧金仁(市政协委员,太平人寿保险有限总企划部总经理)

  第一,探索建立财政预算的年度预算和跨年度滚动预算并行机制。这样,对整个财政预算跨年度风险防范和重点安排更科学。

  第二,在深化财政预算约束的同时,还要建立激励机制,促进预算单位用好用活资金,提升预算绩效。

  第三,简化个人所得税综合改革的具体操作手续。

  关注重点建设与民生保障

  ■张怀琼(市政协常委、教科文卫体委常务副主任,市卫生计生委副主任)

  第一条建议,要充分考虑这几年大环境变化对经济的影响,在编制预算计划考虑如何花钱的同时,要做好过紧日子的预案。

  第二条建议,要兼具锦上添花和雪中送炭:对事关上海发展的重大项目和重要问题,应该采取一些锦上添花的原则;对民生问题要本着雪中送炭的原则,对一些已经比较好的或者已经比较多的服务适当收紧,对一些民生保障措施要雪中送炭,为真正需要解决困难的老百姓提供及时充分的帮助。

  第三条建议,要对各个部门预算单位如何更加科学编制预算加强指导。目前,预算编制过程不够精细或者不够有计划性的情况普遍存在,会引发财政资金,包括中央转移支付资金的一些执行问题。

  资金使用期限应更符合实际情况

  ■葛卫华(市政协委员,上海师范大学党委副书记、副校长)

  高校普遍存在的现象是:一方面都想把预算编制好,但另一方面对引进人才、添置设备等资金需求确实难以准确提前预测。从教学科研角度来讲,希望自主权能够进一步扩大,资金使用期限应更符合实际情况。

  尧金仁委员提到的“滚动预算”概念给我很大启发。高校工作是围绕“学年”开展的,一个“学年”就是9月入学到次年7月毕业,而财政经费是自然概念,即从1月到12月。这两个周期无疑是错位的。到年底12月检查预算执行情况,而高校计划的时候都是按今年9月到次年7月来考虑的。是不是应该允许预算有跨年度滚动。

  另外,财政资金到位时,常常已经8、9月,还规定12月之前要用掉。但一般到了11、12月又会有规定说不能再花钱了。这就造成高校普遍存在一种现象:放款这么晚,花钱时间这么短,花不完又要被认为执行进度没完成,把余款收走。希望审批完成的时间到执行完成的时间能够稍微拉长一点,不要那么短。

  进一步管好用好专项资金

  ■韩曙(市政协委员,市税务局税收科学研究所副所长)

  第一条建议,进一步整合专项资金管理。目前,市财政进一步加强了专项资金的整合管理,但财政专项资金来源比较多,时间跨度比较长,有些是2015、2016申报才刚刚下达的专项资金,有些部门被要求年底之前要完成。需要尽快拿出项目评审、绩效评价的实施办法,才能进一步管好用好专项资金。

  第二条建议,进一步调整完善市对区转移支付制度。这几年市财政对各区财政转移支付的力度、水平有所提高。举办世界人工智能大会、首届中国进口商品博览会等都有财政资金投入保证。2019年财政转移力度、水平应该进一步提高,主要是确保对已经建成的美丽家园后续生态保护和运营维护的资金。近年由于产业机构调整、中美贸易摩擦等因素,各个区的财力增长出现不确定性,该如何应对社保、医保、养老等民生支出增长,需要尽早研究。

  第三条建议,进一步强化预算绩效评价结果应用。应依据现有绩效评估和评价结果,采取相应措施,对执行情况好、预算情况好的项目进行重点保障、优先保障,对绩效评价结果为完不成任务的应该扣减预算,对有些项目则应予以取消。

  另外,建议进一步优化财政资金的审核流程,以提升工作效率。重点优化重点项目预算、编报政府采购招投标、专项资金的审核环节,压缩部门内部之间审核审批的周期,提高预算编制及执行效率。

  财政预算要关注提升城市和企业能级

  ■童继生(市政协委员,东方国际(集团)有限党委副书记、董事长)

  从实际操作层面出发,提几条建议:

  第一,如何把抽象的宏观预算,与具体的落实结合起来?预算落实要紧紧围绕促进上海进一步改革开放,提高城市的能级和吸引力。比如,浙江绍兴柯桥举办的世界布商大会,本以为这么小的地方办展水平可能一般,其实,那儿吸引了世界各地一大批有质量有水平的企业家,还有纺织、服装类相关领域的各种专家。建议财政为上海营销优化和提升能级加大一些力度,着重在四个方面:媒体改革,要从受众角度推进;教育改革,高技术人才培养要通盘计划;医疗改革,要进一步深化;科研体制改革,要对院校的科学研究和企业技术研发加大投入。只有在这四个方面强化财政投入,才能营造竞争优势,优化营商环境。

  第二,希望加大财政对法院判决执行的支持力度。现在法院判决结果往往很难落实,甚至会因为“执行成本过高”而“变通”。提高法院对“执行成本”的承受能力,继而实现对违法行为“零容忍”,财政应该能有所作为。

  第三,财政要加大对企业提升能级的支撑。以前统计口径支持出口导向政策,用出口退税鼓励外贸出口,现在面临很大的挑战,出口在减少,进口、转口在增长。以我所在的东方国际集团为例,一年进出口80亿美元,还有30亿美元业务直接在海外流转。企业已经从地方企业变成国际企业,拥有数万名海外员工。类似企业在上海不在少数,财政应该支持这类企业走国际化道路,围绕企业发展进口、转口、离岸、全球资源集成能力和国际交流水平研究出台支持政策。

  完善决策机制和信息公开是关键

  ■刘小兵(十二届市政协委员,全国人大代表,上海财经大学公共经济与管理学院院长)

  围绕提高预算编制和执行的科学化水平,提四条建议:

  第一,提高预算编制科学化水平,关键是知道明年要做什么事,而影响预算编制科学化、合理化水平提升的问题,恰恰出现在这里——难以确定明年做哪些事。

  其中最主要的当然不是基本支出,而是项目支出。在整个财政支出总额里,项目支出占的比重最高。明年该排哪些项目?很有可能预算编好了又有新的交办任务冒出来。这个问题不解决,预算编制科学性问题会“永远在路上”。决策机制是最关键的问题。委办部门明年到底干什么事?是领导拍板还是由管理领域中的需要来确定?不仅地方,中央也有这个问题,往往各个部委真正确定干什么,就已是下半年了。这个问题解决了,剩下的就都是技术问题了。

  第二,执行进度管理一定不能“一刀切”。前几年抓财政支出进度,由于各方面的原因,有很多事情并不是说今年的钱今年就一定能花掉,不少项目支出还要留些尾款,要看这个项目施工方建设有没有到位。但按照财政要求,这个钱必须花掉,不能留到明年,这样的“一刀切”是不对的。

  第三,预算执行的结果和评价,即绩效管理也要科学化。党的十九大提出全面绩效管理,财政部也专门颁发了关于全面实施绩效管理的相关意见,全覆盖、全方位、全过程,这对提高财政资金绩效有很好帮助。建议绩效评价不要着眼于某一个具体项目评价,而应该从项目评价转向对整个过程、整个部门甚至包括政策体系的评价,这种评价才能找到深层次的问题。

  第四,进一步完善信息公开。这几年,信息公开进步很快,但社会感知度依然不高,问题往往出在项目预算上。项目预算资金占的比重超过70%,而现在公开的功能分类里,把项目支出与基本支出混在一起,比如“科学”“教育”,实际上还是看不出钱花在哪里。财政部门显然也意识到这点了,所以今年的工作计划里提到了“一个部门要拿出一个项目来公开”。建议干脆把所有部门、所有项目都列一个清单,先公开清单,然后再从中选一个重要的项目细化公开,这样就更有针对性,让大家知道这个钱到底花哪儿,信息公开的作用才能发挥出来。

  重视把控预算编制中的几对关系

  ■凤懋伦(市政协委员、提案委员会副主任,致公党市委原秘书长)

  2019年预算编制工作方案里有“三个不变”的原则,即“原有预算编报体系不变、原有预算编报内容不变、原有预算管理力度不变”,我理解,这一做法的目的就是保持机构改革切换过程中的财政预算、财政资金管理不断、不乱,并且能根据进度、安排有机衔接,确保按照科学、规范、透明的原则来做好预算相关编制和上报。希望重视把控预算编制中的几对关系。

  第一,变和不变的关系。机构调整是定数,若有的项目投下去了,比如成本较大的信息化工程,机构调整后会不会整个路径全部不一样了而造成浪费?所以要处理好变和不变的关系,编制的时候就要考虑好。

  第二,重点和非重点的关系。现在财政资金使用对于重点的保障作用越来越突出,力度也越来越大。但是没有被列入重点的问题就经常是保持在维持水平,建议根据社会的变化趋势要有一些前瞻性的考量。比如,现在大家都比较关注未来几年里幼儿教育的问题——幼儿教育算不算教育、应不应该以公益为主?现在开放给社会举办,商业机构把它当作盈利机会,都在走高端路线,提高毛利率。但从政府提供公共服务的角度来讲,是否应该对这个问题能够有更多的支持?在财政安排上能不能从这方面有所思考和支持?再比如,最近市政协在做养老体系的调研、养老人才队伍的培养,这个应该放在哪里?上海城市日益老龄化,养老队伍是重要支撑,应从现在起就开始考虑这方面资金的支持。

  第三,理念和落实的关系。有时候提出的理念非常好,但落实起来往往不尽如人意。比如“公物仓”这个想法非常好,但究竟如何落实并没有方向、途径,最后涉及有多余物资的单位往往还是请审计后核销处理。

  第四,监管和服务的关系。现在加大财政预算制定、执行和绩效评价力度,这个过程中肯定能发现问题。应该怎样帮助相关的职能部门或者单位理顺其中的关系?像现在预算制订“二上二下”,有的项目被否定了,最好能提供一个说明。因为项目能报上去,对上报单位工作来讲,这个项目肯定有一定必要性,至于怎么做才能更科学、更符合要求,建议财政主管部门通过一定的方式,给予一定的服务、指导,让预算单位编制财政预算时更科学、更有针对性。

  让公众更详细地了解财政预算编制与执行

  ■潘江雪(市政协委员,上海新的社会阶层人士联谊会副会长,上海真爱梦想公益基金会理事长)

  关于财政预算编制与执行信息公开,建议上海应该走在全国最前面,首先应公开各委办局和预算主管部门的所有项目清单。关于优先公开哪一个项目,我建议,第一要公开这个预算中金额最大的,第二应该有一个随机抽取项目进行细节公开的机制。希望由此让社会公众,包括政协委员,能够更详细地了解财政预算到底用在了哪里。